民國六、七○年代台灣的經濟快速成長，不僅對外貿易大幅提昇，政府的各種重大公共建設也在積極推動，且當時台灣地區之失業率仍維持在相當低的水準，例如在1996年之前一直維持在百分之二，甚至低於日本、韓國和新加坡；於是開始有引進外勞的需求。此後十年台灣產業進入轉型階段，勞動力結構也開始有明顯的轉變，同時，台灣高等教育擴張減少了年輕人口進入勞動力市場，加上因經濟的蓬勃發展，帶來國民所得與消費能力的提升，民眾對於基層製造與營造業等需要體力且具危險性之行業望之卻步，所謂的三K行業更是乏人問津。在另一方面，女性教育程度的提昇，就業機會與能力的增加，以及女性意識的抬頭，越來越多女性跳脫家事勞務的羈絆而走向就業市場；再加人口的高齡化，導致家庭照顧者人力的需求的驟升，於是家事工作人力需求也產生落差。
民國七○年代以後，重大工程與製造業缺工情形越來越明顯，家中有幼兒或老人需要照顧的情形也越趨於普遍。然而，台灣勞力薪資水準節節上升，國內業者之生產成本跟著上揚，同時，東南亞地區國家，尤其是中國大陸的產業競爭力在快速提昇，對國內業界形成壓力。為了降低成本，增加產業競爭力，外勞的引進成為一股潮流。於是民國七○年代中葉，即有不少外籍勞工持短期觀光簽證入境台灣，然後以逾期停留的方式，在台非法工作；其中甚至有持假護照或偷渡的方式進入台灣者。這個情形一直延續到民國81年『就業服務法』通過，才對外勞引進有了正式的規範。
二、外勞政策的推拉與兩難
正式引進外勞之後的幾年，不論是營造業或製造業，競相引進以節省成本，於是外勞人數快速增加；尤其前三年幾乎呈倍數成長，例如民國81年引進15,924人，82年97,565人，83年151,989人。最多時（民國89年底）台灣地區的外勞引進總數326,515人，實際在台人數近40萬，佔台灣總人口數約1.6%，勞動人口2.5﹪以上。民國90年5月全面凍結外勞引進後，外勞總人數開始減少，其中以營造業為甚，製造業也略為減少，可是監護工不減反增（見圖一）。 因為營造業與製造業主要是男性外勞，且大部分來自於泰國與菲律賓，監護工近年菲律賓減少，取而代之主為印尼與越南（見圖二）。
引進外勞的前期，業者想到的是，配額爭取與工資水準的問題；民眾所感受到的，則是弱勢族群（如原住民）的工作機會，以及外勞的生活適應、治安與管理的問題。最近幾年，因為國內景氣不佳，失業率高居不下，尤其是五個百分點的失業率，不僅代表50萬以上的失業人口，更可能波及150萬陷於生活困境的本國人民。 因此，要求檢討外勞引進政策的聲音更大了，究竟外勞是不是搶了本國勞工的工作？還是促進本國經濟發展的助力？
然這個問題，就像是肚子餓了要吃東西，但又怕吃東西後會拉肚子，並且引發身體更嚴重的問題！最好的解套，當然不是不吃東西，而是要有「健康的身體」；偏偏台灣目前身體已經有了問題，所以需要吃東西補充養分，但體質虛弱又怕吃下東西後繼續拉肚子。這種兩難，至今仍困擾著政策的制定。且由於學者專家的研究，並未能明白指出，外勞數量的多寡與國內勞動力的關係。
以民國91年資料來分析，拿失業率最高與最低的幾個縣市來比較，如表一乃呈現島內失業率最高五縣市之外勞數，勞動力人口數，失業數，以及前者之於後二者的比率。表二乃呈現島內失業率最低三縣市之外勞數，勞動力人口數，失業數，以及前者之於後二者的比率。根據這兩個表，可以發現失業比較嚴重縣市的外勞，佔勞動力人口數比率或佔失業人口數比率，均沒有高過於失業率較低的三個縣市。雖然這樣的簡單分析，並不支持「外勞排擠本勞」的說法，但也不能因此證明外勞具有補充的功能；因為地區的差異較為攏統，除非有較長期的資料，並且有充分的個體（individual）資料，按各類職種與各類失業人口、失業原因來建立關聯性，才比較可靠。
其實外勞的引進是否會對本勞產生衝擊，在政府正式開放時已有所顧慮，因此除了於就業服務法第四十一條明白宣示「聘僱外國人工作，不得妨礙本國人的就業機會」的政策目標外，更採取如「限業限量」、「徵收就業安定費」和「先以合理勞動條件在國內辦理招募」等做為達成前述目標的措施。儘管配合這些措施，政府訂有引進外籍勞工的行業別、雇主必須負擔的就業安定費標準和國內招募的程序及要件等具體辦法，但實施幾年下來，是否就意味著外勞對國內就業機會替代的威脅因此而消失了呢？
答案顯然不是，而且可能因近年的情勢演變或修法方向，問題可能更為複雜。例如，立法院上個會期臨時會中審議的財經立法與公投法，其中最受矚目的「自由貿易港區設置條例」，因草案第十之二條：「外勞薪資不受勞基法基本工資限制」之規定，勞工團體深表不滿。勞工團體反對貿易港區內外勞薪資與基本工資脫鉤，理由除了「不可踐踏外勞人權」與「一國不應兩制」，其實也擔心，一旦外勞薪資降低，可能導致區內本國勞工的薪資隨之跟著調降，進而擴展到港區以外，使本國勞工的薪資待遇進一步惡化。根據調查顯示，影響廠商投資意願最重要的因素，依次是勞工成本、能源成本與原料取得難易度等。因此，上述條例第十之二條之目的即在降低外勞的勞動成本，未來若結合放寬港區內廠商之外勞配額，將可吸引大批企業進入自由貿易港區經營，一旦各地爭設自由貿易港區的結果，影響到本國勞工的薪資水準，是極為可能的事。
上述的現象說明了業界與本國勞工在外勞的引進與薪資水準的議題上，存在一些的矛盾。此外，跳出台灣作為一個地區的思考模式，全球化的趨勢銳不可擋，今天資本與技術移動比過去更為快速，商人們不斷地到世界各地尋找有利潤的生產基地，今天還在中壢工業區的就業機會，也許明天就到了曼谷、深圳等地方。值此失業率高居不下之際，外勞與勞動條件間如何取捨？正考驗著當局的智慧。
三、從我國勞動力市場看外勞衝擊
外勞是否真的搶了本國勞工的就業機會？應就目前我國產業的人力資源需求狀況加以分析。根據經建會的分析資料顯示，以目前就業市場中就業者之職業及教育程度分配，若將就業市場所需要的人力區分成高級專業及管理、中級、基層三種技術層次。我國未來人力供需情勢，除了前述因素顯示某些職種基層人力的不足，高級專業及管理人力（係指相當於大學程度畢業人力再經數年工作歷練之主管與經理人員及專業人員）也較為不足。中級人力因近年從大專學校畢業之人力供給數量仍大（因第二波嬰兒潮介於19-25歲之間），量方面尚可充分供應；惟在品質方面，因鄰近國家近年來積極提昇大學的專業訓練與外語能力，我國中級人力品質若未能加速提昇，未來競爭力實令人擔憂。可以說，我國當前面臨了基層人力不足，中級人力競爭力下挫，高級人力青黃不接的窘境。
在基層人力方面，目前除應繼續加速生產自動化，激勵國內的潛在勞動力投入就業市場之外，似乎仍須仰賴外來人力補充國人不願擔任之職位空缺。但是，在國內失業率居高之際，人力引進政策是否已經脫離補充性的原則，也值得檢討。過去政府相關單位曾多次委託學者研究，不論是從理論或實證資料來加以判斷，外籍勞工對於就業的替代和補充效果，研究結果大多顯示係同時存在的；而根據過去研究經驗，外籍勞工的引進所造成的替代效果，大體上，可分為以下幾點：
第一、引進的人力對於婦女、青少年、原住民和弱勢族群的就業機會產生衝擊較為顯著，尤其對於處於同職業層級的前述勞工影響最大。以開放項目來看，主要為重大公共工程之營造業，重大投資的製造業，以及監護功三類。
第二、人力的引進對營造和製造等行業中同職業層級的本地勞工會產生就業上的影響；例如，製造業當中外勞最多的前五個行業，為電子及電子機械、紡織、金屬製品、塑膠製品、金屬基本工業等。
第三、企業對於藍領外籍勞工可能產生一種長期的依賴，尤其雇主在配額下循環使用外勞，結果將使得補充性原則大打折扣，外勞長期佔有勞動市場，對本國勞工產生的就業機會替代威脅即更高。
第三、人力的引進對於本地勞工在職業階梯的向上流動具有正面的意義。前兩項「替代」效果，對本國勞工來說是為負面的；然替代效果也有可能帶來一點正面功能，即有利於部分本勞職業的向上流動，例如由初級體力功轉擔任領班或工頭、組長等。職業的流動，通常需借重制度和市場的運作。簡言之，只要勞動市場中行職業轉換的管道暢通，就算引進的人力對低職業層級的本地勞工會產生替代效果，只要本國低職業層級接受一些轉亂所需的訓練，本地勞工仍可在其它行職業中覓得就業機會，甚至促進向上流動。
第四、至於外傭（含監護工與家庭幫傭）的影響，雖然沒有製造業與營造業來的嚴重，但以目前（民國92年8月底）監護工與家庭幫傭人數分別為113,844與5,590人，以此規模來說，對國內的可能就業機會超過十萬，也是每年數十億的產業。若慮及看護或照顧品質，不僅是僱主最為擔憂的事情，偷竊、虐待、暴力、婚外情、對小孩的不當教導、甚至縱火與兇殺事件也時有所聞。此外，學者們也擔心在台灣出現，女傭隨伺在旁，所謂的「家庭階級化」的現象。
在台灣家中有幼兒或老人需要照顧的情形，隨著高齡化的加速以及婦女就業率的提昇，不僅是目前更是未來迫切的需求。卻宥於台灣勞力薪資相對偏高，一般聘僱一位女傭，若為本地人每個月少說要三萬元，若是24小時之看護，每月薪資甚至高達六萬元。這樣的給付水準，對一般有此需求之家庭，是一個沈重的負擔。於是以看護為名的外籍女傭「俗又大碗」，成為家庭勞務市場搶手的對象。的確，女傭的引進因其薪資水準遠較本國為低，可帶動了婦女暫時脫離家事與照顧家人的羈絆而進入勞動力市場；且相較於其他先進國家，婦女勞動參與率超過50%（如美國約60%），台灣當前之婦女勞動參與率（約46%）仍有提升的空間。雖然，沒有小孩之已婚婦女勞動參與率在近年來急速上升（約65%），接近男性的水準；可是，有六歲以下小孩之已婚婦女勞動參與率仍偏低，而過了四十歲的婦女（通常為家庭主要的照顧者）勞參率更為偏低。對於期待提升婦女就業意願者來說，外籍看護與外傭的引進似乎仍有正面的意義。
第五、近年來因外籍通婚頻繁，藉由婚姻方式引進「外勞」，也是一個值得注意的社會現象。以民國91年來說，根據主計處統計，有四分之一結婚的台灣男人娶的是「外籍新娘」，人數高達四萬四千八百四十三人，其中中國及港澳地區新娘佔61.9﹪，東南亞地區新娘，佔37.3﹪；中國新娘平均結婚年齡較高，達三十點三歲，東南亞新娘平均結婚年齡僅二十二點九歲。 台灣男人娶外籍新娘的人數有逐年升高的趨勢，累計至今年上半年登記有案的外籍新娘已達二十五萬人。這批外籍新娘最在乎在台灣的工作與居留問題，也是目前政府單位相當頭痛的課題，另外，語言的教育、生活的調適，也讓相關部會十分困擾。也有不少人擔心，這些非本國新娘是否也會「排擠」本國人的工作機會呢？當然，他們若獲得工作許可或取得本國人身分，工作權其實和我們任何人是一樣的！
其次，外籍新娘所生的子女人數也在增加當中，民國91年統計結果，在全國出生的廿四萬八千名嬰兒中，有12.5﹪是由外籍或大陸、港澳地區新娘所生，總數達三萬人之多，亦即平均每八個新生兒中，就有一名來自非本國籍媽媽。台灣女性生育率降低，外籍媽媽所生嬰兒佔所有新生兒比例卻快速增長，五年來已成長超過七個百分點。這些所謂的「新台灣之子」，我們不能予以歧視，而應去注意其家庭生活與孩童的教育，希望在社會化過程能「正常」發展，融入社會並健全發展。
四、外勞引進措施之省思與建議
長期以來，儘管政府主管機關以「限業、限量」做為藍領外籍勞工數量管理的依據，但是，對於該引進少的數量和該如何加以分配，一直未曾提出具說服力的理由及說明。結果，人力引進政策經常成為社會各界爭議的重點。因此，就人力引進的數量管理而言，除了要將白領及藍領外籍勞工的引進數量加以統籌管理外，首先要確立的是究竟引進的總量應該為何？然後，根據所訂定的總量，進一步研擬出工業及服務業各產業分配的數量，以及各產業的白領及藍領的外籍勞工引進的比例與數量。當然，為確定總量、各產業數量和白領及藍領外籍勞工的比例，建構一勞動市場技術（白領）與非技術（藍領）人力供需的動態調查系統，有其必要和重要性。缺少客觀數據與未來發展需求的評估，在引進數量調查與分配機制缺乏的情形下，人力的引進不僅無法具體反映國內經濟和產業發展的需要，也勢必無法達到人力引進政策補充性與暫時性的既定方向和目標；外勞總量與分配將成為各說各話、甚至是政治或勞僱之間的角力。
基於國內經濟與產業發展的需要，人力引進固然有其必要，但在國內失業率居高的情況下，當前人力引進政策應以「保障本國勞工權益」為優先。除了以此作為政策方向，仍應就管理與執行面來全面檢討我國人力引進政策。除了前述的分析與呼籲，本文最後臚列以下數點建議：
(一)為落實保障本國勞工權益，應當建立並落實人力引進之總量管制；由勞、資、政三方及學者專家定期就外來人力引進總量討論及研擬，以期藉由總量的訂定達到勞工權益保障與經濟發展兼顧的目的。
(二)在總量之下訂定各業外來人力引進的數量，並配合總量的討論定期地加以調整與修正，而各業分配的比例及數量應以外來人力與本國勞工就業機會的替代或競爭關係做為考量原則。
(三)在確立各業人力引進的數量之後，應以技術能力做為標準，就各業的技術與非技術人力引進比例加以確定。
(四)建立勞動市場技術與非技術人力供需的動態調查系統。為確立前述技術與非技術人力引進的比例，以及為確保這樣的比例及人數總量是符合產業發展需要，勞動市場技術與非技術人力供需的動態調查系統應儘早建立。
(五)設立國際人力延攬、審查與管理的專責機構，負責勞動市場人力供需動態的調查與國際人力延攬、審查及管理的工作。目前雖然勞委會職訓局設有外勞組、經濟部設有投審會來負責人力引進審核的工作、青輔會負責海外學人的延攬和國科會負責國際專業人士的延攬，但是，不是層級太低，就是彼此間的工作無法整合。因此，宜儘速加以整合，進而建立國際人力引進審查與管理的專責機構，負責勞動市場人力供需動態調查與人力延攬、審查及管理的工作。
(六)訂定個別企業運用藍領外勞期限的上限，最長以六年為限，避免有限的外勞配額為少數企業不斷的循環使用，進而影響到其他企業運用的權利。根據現行規定，當企業申請獲得藍領外勞的聘僱權時，在不違反法令和不關廠、歇業的情形下，經常能不間斷的使用該聘僱權。結果，不僅少數企業酖於藍領外籍勞工的運用，人力引進補充性的原則也受到影響。因此，建議將企業運用藍領外勞期限的上限訂定為六年，以激勵企業自動化與產業升級的動力。同時，可以在有限的配額情形下，滿足其他企業運用藍領外勞的需求。
(七)加強勞動檢查，以避免藍領外籍勞工勞動條件受到不當待遇，以進一步保障本國勞工的工作權益。
(八)提昇勞動檢查機構與警政機關的人力與能力，以落實非法外籍勞工的查察與查緝工作，避免非法外籍勞工對社會治安產生不利的影響，並進而保障本國勞工與合法外籍勞工的就業權益。
(九)推動薪資補貼措施，吸引企業僱用本國勞工。儘管外勞的薪水多以基本工資（新台幣15,840元）為標準，然若加上食宿及勞健保費用，平均成本超過兩萬五千元，政府如果能以鼓勵的方式，讓這些聘僱外勞的企業改聘本國人，例如，將五百億公共工程擴大就業計劃改以補貼企業用人成本，即企業僅需支付基本工資，政府補貼受雇的失業勞工每人每月一萬五千元，如此受僱者每月可領到三萬元的薪水，企業也可以減少外勞管理、食宿、保險成本。這樣的雙贏策略，預計每年可以補貼十萬人，不僅超過行政院原案預估的55,175人，而且補貼期間可以長達3年。◎
（本評析報告曾於台北市政府92年10月舉辦之重大勞動議題座談會中發表）
註釋
註一：根據行政院主計處「國情統計通報」92年六月外勞在臺總數294,557人，比去年同期少了0.4﹪，佔基層（國中以下教育程度以下）勞動力9﹪（http://www.dgbas.gov.tw/dgbas03/bs3/report/N920814.htm）。
註二：以民國91年為例，平均廣義失業率為7.26﹪，達74萬人。平均狹義失業率為5.15﹪，達51萬5千人；其中失業率以15-23歲最高（11.91﹪），失業人口以24-44歲者最多（27萬9千），近年來失業率上升最快者為45-64歲勞動人口。根據行政院主計處「國情統計通報」，最近民國92年八月，因畢業季節，失業率上升至5.21﹪，全台15歲以上民間人口1759萬3千，其中勞動力為1014萬2千，962萬3千就業，失業人口達52萬9千人（http://www.dgbas.gov.tw/dgbas03/bs3/report/N920922.htm）。
註三：至於去年台灣女性嫁給外國人者有四千四百五十七人，其中一千七百七十八人嫁給中國及港澳地區人士、九百七十七人嫁給東南亞地區人士、其他地區有一千七百零二人。
摘自奇摩知識110613
文章來源：國家政策研究基金會
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